Ensayo Final

El rumbo del sector público y privado, la segmentación como respuesta al desarrollo público y social

Sindy Juliet Aguilera Martínez

Miguel Snaider Arévalo Rodríguez

Introducción

En el campo contable existe una discusión respecto a la regulación, los intereses y la información que deben revelar las administraciones públicas, pertenecientes al sector dentro del que se encuentran inmersas. Frente a esto, se ha visto la necesidad de identificar el deber ser de las instituciones encargadas de generar y propagar los lineamientos, que deben adoptar tales administraciones. Lo anterior debido a que si bien se persiguen fines dentro de lo público como en cualquier otra organización, estos no son de lucro, son para el bienestar social y por ende, deben ser identificados, medidos y revelados de una forma que permita rendir cuentas a la sociedad en general. De esta manera, aspectos como la transparencia, control y evaluación de la eficiencia son conceptos claves para delimitar las fronteras de la rendición de cuentas y por ende juegan un papel clave en el sector público. (Ochoa & Montes,2004 ).

De este modo, existen posturas que dan cuenta de la preocupación por desarrollar una normativa contable homogénea, que permita servir de insumo para la toma de decisiones, de manera oportuna y eficiente a los diferentes usuarios de la información a los que las instituciones públicas están sujetas; y que de esta manera exista una mejor armonización con la contabilidad empresarial. (Brusca, Montesinos & Chow, 2013). Por lo tanto, es importante indagar sobre el desarrollo contable de otras economías, en relación a la dicotomía que existe entre el manejo de lo público y lo privado. Lo anterior, para poder establecer si es necesario adoptar una normativa homogénea para estas entidades de diferente naturaleza, o si por el contrario deben ser parámetros excluyentes entre sí.

Tal como lo indica Politt (2008, citado por Humphrey, & Miller, 2012), es necesario hacer una comprensión del pasado y el presente de los procesos que se han gestionado en el sector público, para comprender cómo surgieron las soluciones que se aplican actualmente en la gestión pública. Por lo tanto, para analizar y cuestionar las prácticas de gestión implementadas en el sector público es necesario conocer los sistemas que se han empleado en los últimos años, y de este modo tener insumos suficientes para entender las motivaciones e intereses detrás de su aplicación. Inicialmente se abordarán los siguientes tres Sistemas de Gestión y su respectivo periodo de aplicación: Administración Pública Tradicional, Nueva Administración Pública, Nuevo Gobierno Público.

Desde finales del siglo XIX hasta los inicios de la década de los 80, la Administración Pública Tradicional dominaba los regímenes de prestación de servicios públicos. (Hyndman & Liguori, 2016). Este sistema se caracterizaba por una administración bajo el control del liderazgo político, un sistema jerárquico definido, unas reglas desarrolladas, funcionarios permanentes y neutrales, donde la experiencia era la base para la acción y una distinción clara entre las funciones públicas y privadas de los funcionarios. (Politt & Bouckaert, citado por Hyndman et al., 2016 ).

Un aspecto clave de este sistema es el hecho de que en la contabilidad predominaba la estandarización de los procesos, las reglas estrictas y el enfoque en el efectivo, donde se buscaba garantizar el cumplimiento del presupuesto y la reducción del gasto.( Hyndman et al., 2016 ). Cabe resaltar que bajo este contexto, en países como el Reino Unido, el rol del Estado había estado en un proceso de expansión masiva desde 1945 hasta los inicios de 1970, puesto que había una mayores expectativas y una alta demanda de igualdad. (Hyndman et al., 2016 ).

Pero desde 1970, hay un patrón contrario al de las décadas anteriores, puesto que hay un cuestionamiento del crecimiento del estado, producto de las crisis financieras, los cambios sociales, la globalización y el aumento de la competencia. (Hyndman et al., 2016 ). De este modo en el contexto global sectores como el financiero, se vuelven más robustos y ejercen mayor influencia en las organizaciones, puesto que muchos actores privados empiezan a tener participación en empresas públicas a través de la participación accionaria. (Robinson, 2013, citado por Quinn & Warren, 2017). Y es precisamente el aumento de estos inversores combinado con diversos actores del sector privado los que conllevan al surgimiento de conceptos como New Public Management (NPM). (Quinn et al., 2017)

Algunos autores plantean que este sistema surgió a finales de la década de los 70, tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido al combinar la nueva economía institucional y gestión profesional en el sector público; (Hood, 1991, citado por Quinn et al., 2017). Mientras que otros afirman que el concepto no es del todo innovador, sino que es una recopilación de técnicas ya existentes. (Quinn et al., 2017)

Este nuevo paradigma representa una transformación cultural del gobierno público, en lo que respecta a los términos de eficiencia y nivel de burocracia en los procesos de gestión. (Cheung, 1997). Por lo tanto, esta transformación empezó a evidenciarse en países como: Estados Unidos a través de un cambio de enfoque, en donde la administración pública estaba basada en el mercado (Lan y Rosenbloom, 1992, citado por Cheung, 1997).; y en Francia, del mismo modo, hubo una transición del aparato administrativo racional y unitario para pasar a una administración transfigurada a través de mecanismos de mercado. (Timsit, 1993 citado por Cheung, 1997).

Ahora bien, dentro de este nuevo sistema, de acuerdo con Hood (1991, citado por Cheung, 1997) algunos componentes clave son: mayor libertad en el modelo administrativo de los gerentes, un mayor énfasis en los controles de salida, cambio de sistemas y entidades del sector en unidades corporativas alrededor del producto, disciplina en el manejo de los recursos, y una de las claves para la investigación, la adopción de estilos de gestión del sector privado. Pero ¿qué tan útil ha resultado la aplicación de este modelo en el sector público?

Aunque los resultados dependen de aspectos culturales, sociales y económicos del país, es necesario analizar algunos ejemplos de su aplicación, para poder visualizar con mayor precisión los efectos de este sistema inspirado en el sector público. Hood y Dixon (2016, citado por Quinn et al., 2017) analizan tres décadas de NPM en el gobierno central del Reino Unido y encuentran que hubo una situación perder-perder puesto que no hubo una reducción de costos como se esperaba, sino que por el contrario aumentó, además de que la equidad y la coherencia de las prácticas administrativas parecieron disminuir, en base a un nivel cada vez mayor de quejas sobre los servicios gubernamentales. Igualmente Lapsley y Ríos (2015, citado por Quinn et al., 2017) encontraron que con NPM los políticos se resistían a la transparencia dentro del proceso presupuestario.

Por lo tanto, frente a los problemas que se han presentado en la aplicación de este modelo de gestión pública, algunos autores creen que los procesos de reforma de NPM han sido un estado transitorio en la evolución del régimen de Administración Pública Tradicional, para pasar a New Public Governance. (Osborne, 2010, citado por Hyndman et al., 2016 ). Osborne (2010) considera que los dos sistemas anteriores fallaron en la medida en la que no pudieron capturar la complejidad del diseño, entrega y administración de los servicios públicos en el siglo XXI, mientras que las reformas del más reciente modelo sí tienen un mayor campo de acción puesto que tienen raíces en la sociología y teoría de redes; asumen la existencia de un estado plural y pluralista; usa la confianza y contratos relacionales como mecanismos de gobierno y está basada en valores neo-corporativistas (Hyndman et al., 2016).

De este modo, este sistema hace que el enfoque de las técnicas contables estén más dirigidos hacia la seguridad de la eficacia y efectividad social; en donde priman tanto la garantía de la satisfacción de los ciudadanos, la responsabilidad externa la transparencia y la atención a los resultados. En este orden de ideas, lo que se busca es estimular la participación ciudadana en los procesos de rendición de cuentas, donde prevalecen la transparencia de los procesos y los esfuerzos participativos de manera conjunta (Hyndman et al., 2016).

…

Una crítica en la aplicación de estos modelos de gestión, radica en el hecho de que las instituciones y entidades del sector público empiezan a diseñarse bajo una perspectiva de mercado, donde se evalúan en términos de la probabilidad o realidad del fracaso. Por ejemplo, en lo que respecta a la Nueva Administración Pública, se han formado ideas en torno a los defectos que se deben rectificar en la gestión pública, de tal forma que se adoptan nuevas herramientas y técnicas que ofrecen mejoras en los procesos. Pero a pesar de la implementación de dichas mejoras, estos sistemas, aunque prometen mucho en términos de eficiencia y eficacia, en muchos casos han sido incapaces de evitar el creciente déficit del sector público.(Humphrey, 2012).

Y es precisamente, este enfoque de mercado propio del NPM, el que evidencia la creciente adopción de técnicas administrativas y contables del sector privado al sector público, tales como la presupuestación basada en resultados, devengos y contabilidad de recursos, informes anuales, medición y presentación de informes ampliados, sistemas de control gerencial, cuadros de mando equilibrados, entre otros, la contratación de servicios públicos y la desintegración de grandes unidades de gobierno en unidades más pequeñas cuasi-autónomas (Hyndman, Liguori, Meyer, Polzer, Rota, & Seiwald, 2014). De este modo se busca promover la toma de decisiones económicas racionales, inicialmente a través de la transformación de los gerentes burócratas del sistema en individuos enfocados en la racionalidad económica y la eficiencia, eficacia y resultados (Liguor, 2012 citado por Hydman, et al., 2014). Pero esta racionalización de los procesos, enmarcada en sector público, implica de una u otra forma una homogeneización de los procesos de las diferentes agencias del sector público.

La literatura de gestión racional indica que para una gestión eficaz, es necesario un estrecho acoplamiento de los aspectos de los sistemas de planificación y control, como la misión, metas y objetivos. (Hydman & Eden, 2000) Pero, la aplicación de dicha racionalización no es del todo óptima. La investigación realizada por Hydman y Eden (2002) en el Reino Unido, en la que se analizaron alrededor de 48 agencias ejecutivas del sector público; evidenció que la aplicación de un modelo rígido de gestión racional no siempre es la más apropiada. Lo anterior, debido a que dependiendo de los tipos de agencia no siempre hay objetivos claros ni son tan evidentes las relaciones de causa y efecto de determinadas decisiones. (Hydman, et al., 2000) Entonces, estas condiciones explican el por qué al analizar los documentos de planeación de las entidades y compararlos con sus actividades, se encontrara que aproximadamente el 33% de las metas no estaban relacionados con los objetivos y por ende el accionar de la empresa no respaldaba realmente su misión, ni su gestión era realmente eficaz (Hydman, et al., 2000).

Frente a este contexto, han surgido críticas que postulan que aunque no es necesario abandonar el sistema formal de planificación y control, este no debe ser tan rígido como lo es en el sector privado, sino que más bien debería haber un enfoque más flexible de tal forma que pueda adaptarse a las entidades que tienen particularidades como objetivos más ambiguos y metas difíciles de cuantificar. (Hydman, et al., 2000)

Estas posturas parten del hecho de que el campo de acción y la causa y efecto de las decisiones del sector público no son las mismas que las del sector privado. Un aspecto que evidencia esta diferencia es la presencia transversal del Estado, el cual “a través del sector público es el responsable de la repartición de los recursos públicos entre las regiones mediante gastos de capital” (tales como la infraestructura física, infraestructura social, inversiones en actividades productivas, en investigación tecnológica, entre otras) y también “mediante gastos corrientes (remuneraciones y adquisiciones de insumos)”. (Cepal, 1987). Desde este punto de vista, a nivel regional por ejemplo, esta asignación de recursos, sumada a las políticas económicas, puede traer resultados favorables o perjudiciales, dependiendo del desarrollo económico de la región, de la clase política y empresarial existente, de las organizaciones sociales presentes y de otras variables específicas (Cepal, 1987). Por lo tanto, en determinadas instituciones del sector público es muy difícil determinar en términos cuantitativos unos objetivos rígidos para cumplir unas metas específicas, puesto que muchas veces este impacto se sale del control del mismo ente. Entonces, este contexto inherente a diferentes instituciones públicas, hace que sea necesario el planteamiento de parámetros de gestión más flexibles, adaptados a las necesidades de cada país o incluso de cada región.

Frente a esta adaptación que debería hacer cada país, cabe resaltar que esta transición no se dió de la misma forma con todos los sistemas de gestión que fueron surgiendo. Para analizar cómo se da este proceso y el paso de un sistema de gestión a otro, Humprey y Miller (2011) estudiaron tres países con diferentes regímenes administrativos (Reino Unido, Italia y Austria), y examinaron las reformas contables y presupuestarias del sector público y los discursos subyacentes presentados para apoyar el cambio de gestión. Durante las tres décadas examinadas, los investigadores notaron que la introducción de cambios de contabilidad y presupuestación de tipo NPM (particularmente en Austria) avanzaron a diferentes velocidades y de distintas maneras, puesto que los parámetros aplicados en cada país se complementaban de acuerdo a la Gestión Pública existente (Humprey et al., 2011).

A este respecto, se debe tener en cuenta que en estos procesos de transición, el funcionamiento de las reformas de gestión contable y financiera en los países en desarrollo, varía respecto a los de las naciones desarrolladas puesto que los asuntos de auditoría y gobernanza pueden tener diferentes roles de un país a otro. Igualmente ciertas prácticas e ideas se trasladan de un país a otro, con mayor o menor facilidad; dependiendo también de la influencia y el grado de presión externo de agentes como la OCDE, sobre determinados países. (Humprey et al., 2011).

Ahora bien, otro aspecto clave respecto a las prácticas implementadas en los procesos de gestión, es el hecho de que muchos de los parámetros planteados en los modelos, responden a investigaciones contables del sector público, las cuales se han convertido en estudios realizados casi sólo por académicos especialistas en esta área (Humphrey, 2012). Pero una visión como esta, hace que la investigación contable sea parcializada en subáreas cada vez más pequeñas y autorreferenciales, perjudicando a los académicos de otras disciplinas que han estado trabajando, durante varios años, en cuestiones relacionadas con la gestión contable y financiera en el sector público y los servicios públicos. (Humphrey, 2012). Es necesario que estos estudios sean interdisciplinarios, puesto que aspectos como el examen de cómo y hasta qué punto los instrumentos de contabilidad se transfieren del sector privado al público, es una cuestión que interesa a una amplia gama de académicos ya sea de contabilidad, administración, política pública, sociología, ciencia política y otras disciplinas adyacentes. (Humphrey, 2012).

En síntesis, es importante diferenciar los campos de acción y el contexto de cada país, de tal forma que las prácticas de gestión del sector público, no sean una racionalización estricta de parámetros tomados del sector privado sin filtro alguno. Más bien, es imperativo el hecho de que se haga una adaptación desde una perspectiva flexible, de acuerdo a las condiciones particulares de las instituciones, teniendo en cuenta las condiciones bajo las cuales están inmersas dependiendo si se trata de un país en vía de desarrollo o uno ya desarrollado. Pero, para poder hacer esta segmentación y poder tomar los aspectos útiles para cada contexto en particular, es necesario el desarrollo y la investigación académica en el sector público, desde una perspectiva interdisciplinar, que nutra positivamente estas reformas de gestión y que analicen desde diferentes puntos de vista, los impactos positivos y negativos de la implementación de determinados sistemas de gestión pública.

Referencias

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